EL INCUMPLIMIENTO DE UN CONVENIO URBANÍSTICO POR LA ADMINISTRACIÓN SE RIGE POR LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL Y NO POR LA RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL
La Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo) nº 668/2026, de 1 de junio, establece jurisprudencia sobre la naturaleza jurídica de los convenios urbanísticos y el régimen de responsabilidad aplicable cuando la Administración incumple las obligaciones que ha asumido en ellos, completando y matizando la doctrina anterior de la misma Sala.
1.- Se trata de un caso donde un Ayuntamiento suscribió en 2006 un convenio urbanístico de gestión con unos particulares que le cedieron una parcela de su propiedad. El Ayuntamiento no cumplió con el convenio urbanístico, y debió indemnizar a los particulares. El Ayuntamiento recurre en casación argumentando que no es posible reclamar indemnización sin haber instado previamente la resolución del convenio y que la responsabilidad debía ser contractual, con restitución de la parcela en lugar de pago.
2.- El Tribunal parte de que los convenios urbanísticos, incluidos los de gestión, no son contratos administrativos especiales sino convenios administrativos sometidos al régimen de la Ley 40/2015, de régimen jurídico del Sector Público. Su esencia no reside en el intercambio patrimonial de prestaciones equivalentes que caracteriza a los contratos onerosos, sino en la acción concertada entre Administración y particulares para la consecución de un fin común de interés general vinculado al planeamiento. Esta calificación excluye la aplicación de la legislación de contratos del sector público y del Código Civil como marco regulador del incumplimiento.
3.- La consecuencia directa es que el incumplimiento de un convenio urbanístico por la Administración no genera responsabilidad contractual. No pueden invocarse los artículos 1091, 1124 y 1256 del Código Civil para exigir restitución de prestaciones o resolución del vínculo por incumplimiento. El núcleo de la potestad urbanística no puede quedar predeterminado por pactos ni sometido a la lógica sinalagmática propia del derecho privado. Lo que sí persiste es el derecho del particular a ser indemnizado cuando la actuación administrativa le cause un daño que no está obligado a soportar.
4.- La reacción jurídica frente al incumplimiento administrativo de un convenio urbanístico debe articularse a través de los mecanismos propios del derecho público, entre ellos la revisión del convenio, su modificación, su resolución por causas tasadas previstas en el artículo 51 de la Ley 40/2015 y, en su caso, la indemnización de los perjuicios conforme a los artículos 32 y siguientes de esa misma ley. Pero el mero incumplimiento no genera responsabilidad patrimonial de forma automática: es necesario acreditar un daño efectivo, evaluable e individualizado, que sea antijurídico, que el particular no tenga el deber jurídico de soportarlo y que exista una relación causal directa entre el incumplimiento y el perjuicio.
5.- El Tribunal aclara además que la resolución del convenio no constituye un presupuesto necesario para el ejercicio de la acción indemnizatoria. Podrá ser necesaria para ordenar las relaciones entre las partes, pero quien sufre un daño por incumplimiento de la Administración puede reclamar directamente la indemnización sin necesidad de haber instado previamente esa resolución.
6.- Con este pronunciamiento se matizan las sentencias nº 169/2021 y nº 903/2021, referidas a convenios de planeamiento, cuya doctrina no puede trasladarse de forma automática a los convenios de gestión ni interpretarse como exigencia de resolución previa en todo caso.